我国环境污染突发事件应急管理亟待完善
来源： 浏览量：555 更新日期：2010年1月12日
当前我国已进入环境污染事故高发期，应急管理问题值得高度重视
2005年11月13日，中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，造成大量苯类污染物进入松花江水体，引发重大水环境污染事故，且这一事件给松花江沿岸特别是大中城市人民群众生活和经济发展带来严重影响。目前这一事件所造成的危害初步得到控制，当地人民群众的生产生活基本恢复正常。但是这一重大水环境污染事故的影响却深远，而对环境污染突发事件应急管理问题更值得高度重视。
随着我国社会经济的高速发展，当前我国已进入环境污染事故的高发期，有效防控环境污染突发事故的形势十分严峻。据统计，2001年全国发生各类污染事故1800起，直接经济损失达到1.2亿元；2002年全国共发生11起特大和重大污染事故，共造成12人死亡，近3000人中毒；2004年第一季度我国就发生突发性重大污染事故8起；2005年，全国一些地方相继发生安全生产事故同时，并引发了重特大环境污染事故，其主要原因是，一些地方没有高度重视对突发环境污染事故的防范工作，应对突发重特大环境事件的处置能力明显不足，应急信息的报告和反馈工作不力，环境应急监测能力不足。
而环境安全是直接关系到公众身体健康、经济社会的可持续发展和社会的稳定和长治久安。能否及时防范、妥善处理突发性环境事件，关系到党和政府的形象，也是对环境部门执政能力和水平的检验。我国各级环保部门应该抓住这一机遇，从松花江重大水污染事件中吸取教训，高度重视环境污染突发事件应急管理建设，借鉴国际经验，切实进一步加强我国环境污染突发事件应急管理。
国内外环境污染突发事件应急管理比较
自20世纪60年代以来，许多发达国家环境污染处于高发期。这些环境污染突发事件不但包括严重的常规性环境污染，而且由于重大化学品、危险品的生产、运输、使用和消亡过程中污染导致的环境污染突发事故频繁发生。这些环境污染突发事故不仅造成了巨大的经济损失，而且给环境、人类健康、社会和经济的发展带来了巨大的灾难。最著名的1984年12月3日印度的博帕尔环境污染灾难，就是因为美国的联合碳化物跨国公司在印度中央邦首府博帕尔开办的一家化肥厂发生氰化物泄漏，直接导致2000人死亡，另外8000人死于慢性中毒，并有近100万居民受到伤害，牲畜及农作物、生态也因此遭到重大破坏，美国联合碳化物跨国公司向印度政府支付了4.7亿美元的赔偿费。
面对突发性的环境污染事件造成的经济、环境及人们生命和健康等巨大灾难，国外各国政府尤其美国、日本、俄罗斯等发达国家适时制定了一系列应急管理措施，从机构、法律、政策措施等方面逐步建立起相应的应急管理机制。
我国应急管理机制起步较晚，2002年5月广西壮族自治区南宁市应急联动系统正式运行，成为我国最早的城市应急管理体系。2001年上海市启动《上海市灾害事故紧急处置总体预案》编制工作，经过两年努力，编制完成《总体预案》，这是省级政府中最早编制应对灾害事故的预案。2003年5月我国《突发公共卫生事件应急条例》公布。2003年7月国家提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题，国务院办公厅专门成立“建立突发公共事件应急预案工作小组”。2003年9月《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》公布。2004年5月，国务院办公厅将《省（区、市）人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》印发各省，要求各省人民政府编制突发公共事件总体应急预案，在2004年9月底前报国务院办公厅备案。2005年1月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案，共计106件。2005年7月22~23日国务院召开全国应急管理工作会议，标志着中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作轨道。2006年1月8日国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，总体预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案；全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案均已编制完成；各地还结合实际编制了专项应急预案和保障预案；许多市（地）、县（市）以及企事业单位也制定了应急预案。至此我国应急预案框架体系初步形成。
但是，我国在环境污染突发事件应急管理方面与发达国家相比还存在较大差距。
第一，从环境污染突发事件应急管理的发展阶段上看，发达国家都已经历了由单项防灾向综合防灾，再转向预警应急管理的渐进型发展历程。1979年美国就组建了联邦紧急事务管理署，统一协调全国所有自然灾害信息的收集、分析、处理和传送，以保证联邦政府为受灾地区提供及时而周到的援助。1992年美国制定了联邦应急计划，1994年对这一计划进行了新的修订，规定联邦政府27个部门的灾害救助职责，并规范了相当具体的工作程序，以应对任何重大的自然灾害、技术性灾害和紧急事件，如地震、风暴、洪水、火山爆发、辐射与有害物质泄漏等。美国应急管理包括准备（应急规划、培训）、应对（协调）、恢复（执行州和联邦援助计划）和减缓四个方面。因此美国应急管理不断健全发展逐步走向了综合和预警应急管理阶段。
而目前我国环境污染突发事件应急管理体系建设还处于发展的初级阶段，还是以单项防控为主，最原始的、最基本的应急体系与最现代的预警应急管理同时存在，期待从单向防控走向综合防控、预警应急管理的跨越式发展。国家环保总局目前正在就水、气、危险化学品、有害废物、外来物种入侵、农村生态环境、核与辐射等方面制订新的较为综合的《突发环境事件应急处理预案》，尽快完善我国的环境污染突发事件预警和应急机制，提高管理水平和应对突发事件的能力。
第二，在环境污染突发事件预警应急管理法律法规体系方面，国外发达国家应急管理法规体系相当健全，并根据应急形势的发展不断修改完善。1961年日本国会制定了《灾害对策基本法》，并于1995年进行了修改，其主要内容包括：各个行政部门的救灾责任、救灾体制、救灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾后恢复重建、财政金融措施、灾害应急状态等。这种严密的法律，再加上对于各个条款都制定有具体的行动计划，同时还有其他一些领域的专门性的法律相配套，因而形成了比较全面的应急管理法规体系。
而我国应急管理法规体系框架松软，尽管我国有各种以单项为主和以单个部门为主的应急管理法律法规，但缺乏统一的和综合的应急管理法律体系。我国有关生态环境保护的法律法规有上千部，但是关于环境应急管理相关的仅有：1987年国家环保局制定的《报告环境污染与破坏事故的暂行办法》；1987年国务院公布的《化学危险品安全管理条例》；1993年国务院公布的《核电厂核事故应急管理条例》；1997年国家环保局公布的《关于水污染事故适用法律问题的批复》和《关于水污染事故行政处罚问题的复函》；1999年国家环保总局等五部委颁布的《关于加强化学危险品管理的通知》；2000年国家环保总局制定的《关于切实加强重大环境污染、生态破坏事故和突发事件报告工作的通知》；以及2003年5月国家环保总局发行了《环境应急手册》。
第三，在环境污染突发事件预警应急管理组织机构建设方面，发达国家一般都建立了国家级和地方级的常规应急管理组织机构，注重部门之间、国家与地方之间的协调应对。发达国家的经验是：一是建立紧急事务处理机构。紧急事务处理机构包括两部分：一部分是中央指挥中枢机构，其可以有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对紧急事务。如俄国联邦安全会议、美国国家安全委员会、韩国国家安全保障会议等。另一部分是常设性危机管理的综合协调部门，以协同各方专家，从国家安全高度制定长期应急战略和计划，在地方各级层面上也相应地设立相关部门。
俄罗斯于1994年设立联邦紧急事务部，负责整个联邦自然和人为灾害应急救援统一指挥和协调，工作成果直接对总统负责。联邦紧急事务部主要设有人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及其他灾害救助司、科学与技术管理司等部门，同时下设俄罗斯联邦森林灭火机构委员会、俄罗斯联邦抗洪救灾委员会、海洋及河流岔地水下救灾协调委员会、俄罗斯联邦营救执照管理委员会等机构。在俄联邦范围内，以中心城市为依托，联邦紧急事务部下设9个区域性中心（莫斯科、圣彼得堡、顿河罗斯托夫、萨马拉、叶卡塔琳娜堡、诺瓦西比斯克、契塔和卡巴、洛夫斯克等），负责89个州的救灾活动。每个区域和州设有指挥控制中心。司令部往往设在有化学工厂的城镇，下辖中央搜索80个分队，分队约由200名队员组成。联邦紧急事务部及其所属应急指挥机构和救援队伍在应对突发事件，各类灾害和社会危机中都发挥了重要作用，成为与国防部、外交部并列的重要国家部门。
美国在1997年成立了联邦紧急事务管理署，其总部设立在华盛顿，并拥有4个综合性办公室，即国家安全协调办公室、国家公民志愿队办公室、地区管理办公室和国际事务办公室。其职能性的业务部门共有4个：即减灾局、备灾局、紧急救援局、灾后重建局，同时还设立了一个紧急事务援助运作中心。联邦紧急事务管理署还在全国设立了直属的10个地区分部和1个紧急事务援助中心、1个消防学院和1个培训中心。
日本1961年设置了“中央救灾委员会”作为全国综合协调机构。其下设有24个中央的省（即我国的部）和厅作为“指定行政机关”以具体安排救灾事务、60个包括日本银行和日本电信电话公司以及运输与电力等重要的公司或事业单位为救灾的（指定公共机关）以具体安排和贯彻救灾行动计划。
而我国虽然在《国家突发公共事件总体应急预案》中规定，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构：国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用；国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发公共事件的应急管理工作；地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。但依然是以单项预警应急管理为主的各个部门力量很强，缺少一个国家级具有相当管理力度的紧急事务管理机构，在客观上造成了对每年度或者更远的时间内可能产生的各种危机事件缺乏宏观性的总体规划，对一些明显可能成为危机事件的问题缺少事先详细的预警分析，导致政府对危机事件的处理往往是被动反应模式，每次紧急事件比如事故发生后，将根据影响程度，临时由国务院相关应急指挥机构或国务院工作组统一指挥或指导有关地区、部门开展处置工作来处理各种紧急事务。因此我国应建立国家级综合协调的核心部门，加强危机应对的协调合作机制。国家环保总局于2001年底成立了环境应急与事故调查中心，后来改为环境监察局，其职责是拟定和组织实施环境监察、排污收费等政策、法规和规章；指导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题；组织建立重大环境污染事故和生态破坏事件的应急预案，并负责调查处理工作；负责突发性事件的有关环境应急处理工作；负责环境保护行政稽查工作；受理环境事件公众举报；组织开展全国环境保护执法检查活动；指导全国环境监察队伍建设。环境监察局内设综合处、环境稽查处、城市与工业污染应急监察处、区域与生态环境应急监察处。在全国省级环保部门设环境监察总队，地（市）级环保部门设环境监察支队，县（市）级环保部门设环境监察大队。仅从目前国家环境检察局看只有不足20人的编制和非常有限经费预算，缺乏先进的技术装备，也缺乏相应的技术队伍作为应急管理的技术保障。从目前环境监察局职能来看，仅仅是重大生态环境危机的事故调查，还担负着环境监查的职能，环境突发事件综合应急处理能力还远远不能满足我国环境污染突发事件应急管理的需要。
第四，在环境污染突发事件预警应急管理规划和计划方面，发达国家已进入了后工业化发展阶段，兼顾经济发展和预警应急管理环境污染事故，以人为本，把预警应急管理规划与经济发展规划相结合。1992年美国制定了联邦应急计划，1994年对这一计划进行了新的修订，规定联邦政府27个部门的灾害救助职责，并规范了相当具体的工作程序，以应对任何重人的自然灾害、技术性灾害和紧急事件。而我国在这方面一直重视不够，尤其全国应急规划可以说还没有起步。
第五，在环境污染突发事件预警应急管理的参与主体方面，发达国家提倡参与主体多元化，危机应对网络化，合作协调区域化。日本提倡“自救、共救、公救”的理念，由包括居民、企业、NGO、NPO在内的社区和政府共同组成，建立了市民自主应急组织和企业自身应急体系。美国建立了联邦、州整体联动机制，并通过公民团的组织形式，提高公民的志愿者服务水平和危机防范意识。
而我国主要是从在政府管理的角度，由政府唱主角，市民和企业参与较少，社会应对能力薄弱，没有建立稳定的由市民、企事业单位、政府等联合应对的网络，居民的自主防控组织力量薄弱。区域性预警应急体系也没有完全建立起来。如我国建立了《重点流域水环境应急预案》等一系列预案，初步建立起环境事故预警机制。但我国目前还没有一个综合全面的突发环境事件预警应急处理预案，《水环境污染事件预警与应急预案》主要针对的是长江、黄河、淮河、太湖等重点流域和敏感水域。而沱江、松花江等水域虽既非重点流域也非敏感水域，但也应按“分级管理、属地管理”的原则，由各地制订相应的应急预案。
第六，在环境污染突发事件预警应急管理的信息沟通与披露方面，发达国家是以政府为主导，建立发言人制度，友好和有效地与媒体合作，对市民进行公开透明、及时、多渠道、多层次、多方面的危机信息沟通与披露。在美国的应急计划和社区知情法中，要求那些非常危险物质的储存量超过一定限度的企业向相关机构通报，而且要求相关企业对600多种有毒化学品释放数量每年进行报告，并将这些报告向公众公开。
而我国在环境污染突发事件预警应急管理的信息报告与披露方面仍需加强。我国许多环境污染事件也反映出我国现行的《报告环境污染与破坏事故暂行办法》执行不力，一些地方对突发性环境污染事件的敏感性不高，存在着瞒报、漏报、不报等情况。
第七，在环境污染突发事件预警应急管理的技术支撑系统建设上，发达国家积极研究开发和建设信息系统，加强信息的统一性和共享性能。日本应急信息系统是由信息联络系统、受灾信息收集系统和宣传、信息披露、媒介应对系统等子系统组成，为及时了解和掌控危机应急进程提供了技术保障。而我国信息系统管理的条块分割和信息资源的分散是我国环境污染突发事件预警应急信息管理的软肋，尤其缺少全国统一的基础信息库，技术支撑体系还较落后，如GIS、GPS和RS的应用不够广泛和通俗便捷。
第八，在环境污染突发事件预警应急管理政府财力和社会保障方面，发达国家除了由强大的财力支撑和保障外，还通过政府、民间机构、市民三者分担的形式，构建起了一个安全的多层次社会保障体系。如美国综合环境应急、补偿和责任法中规定建立超级基金（Superfund）为政府处理环境突发事件提供资助。超级基金最初规定每5年基金额为16亿美元，并通过对化工产业征收新税提供资助。1986年，超级基金的预算提高到90亿美元。2001年，超级基金规划又被进行了修订。而我国财政紧急储备基金制度还没有完善；财政预算、金融和税收措施不规范；社会保障制度不完善，如环境污染事故污染损失赔偿保险制度缺乏。
健全完善我国环境污染突发事件应急管理的对策
从国内外环境污染突发事件应急管理比较中发现，我国环境污染突发事件应急管理虽然取得了长足发展，但由于起步晚，比发达国家还有一定差距。因此我国应该借鉴国外经验，更新应急管理理念，认真吸取松花江重大水环境污染事故教训，依据我国自身环境管理机制和环境污染突发事件的发生特点，从以下方面进一步健全和完善我国环境污染突发事件应急管理。
第一，健全应急管理机制，建立全国统一的应急指挥系统。我国应坚持“常备不懈、积极兼容、统一指挥、分级管理、保护公众、保护环境”的环境应急方针，随着我国环境保护事业的发展，不断深入地开展环境污染突发事件应急管理工作，推进我国应急管理逐步走向综合防控和预警应急管理的跨越式发展。通过国家和地方应急机制建设，实现我国应急管理模式的两个转变，从注重应急处置向预防、处置和恢复全过程管理的转变；从单项应急管理体制向部门联动、条块结合的综合应急管理体制转变。
第二，确保国家环境安全功能，建立区域性应急合作体系。我国应在正确处理好与中央、军队、武警的关系的同时，还应建立跨省的区域应急合作体系，确保国家环境安全，为我国社会经济发展创造安全的社会环境。
第三，引进环境应急管理新理念，培养敏锐的应急管理意识。环境应急管理的新理念应从过去以部门为主的单项处置向政府统一指挥协调、部门配合的综合应急管理转变，实行组织、信息、资源三者统一的综合应急管理；从过去重视已发生事故的处置向预防、处置和善后全过程环境应急管理转变，特别要重视以预防为主。在我国日趋走向开放和高风险的现代社会，各级政府人员都应具备敏锐的环境污染突发事件的风险意识。
第四，完善和健全应急法规体系，加强我国环境污染突发事件预警应急综合和预警管理的法律保障。首先，依据国务院《突发公共卫生事件应急处理条例》中对突发事件的处理程序、办法和要求，严格贯彻突发事件的预警机制、报告制度、组织制度、程序规范、应急措施、善后处理等一系列重大措施；统一目前的重大和特大突发公共事件在紧急状态下的应急机制，制定专门的应急法规，确保政府在紧急状态时期仍然坚持依法行政的原则。其次，通过法律及各项政策法规，对应急投入、队伍建设、物资供应等基础工作予以法律保障；同时规范各级主体的行为，明确责任，加强日常的危机管理和防范。同时在健全法制方面，各级地方政府也应该研究地方综合应急法制管理制度，编制地方应急管理条例，确保地方环境污染突发事件预警应急管理有法可依。
第五，建立环境污染突发事件预警应急计划，逐步完善应急规划和应急预案体系，处理好危机时应急管理和常态管理中的应急管理的关系，提倡“事先预警应急管理”模式。在规划中各种应急规划应综合起来，与经济发展计划相衔接，做到平战结合、常规管理与危机应急管理的结合。
第六，建立常设性的应急管理机构。在全国整体战略层面上，建立健全具有决策功能、常设性的应急管理综合协调机构和地方应急中心。其次，完善部门联动机制。再者，在省、市、县地方各级政府层面上，根据各地不同的发展状况，实事求是地设置相关部门，明确具体的组织形式及职能。此外，建设国家应急事件案例库和应急培训中心，培育应急管理专家，建立应对不同类型事故的专家信息库，实现危机管理中决策者与专家之间的及时沟通和互动。
第七，构建应急管理的社会整体联动系统，建立全民参与机制，提高社会整体的应急能力。全民参与主要是进行预防教育，对规划和预案编制的参与、建立应急自主组织和加强社区应急建设。我国许多城市已组织开展了城市应急宣传教育和预案演练活动，编写城市应急自救手册，鼓励公众参与、完善应急避难场所体系建设。
第八，建立透明的环境应急信息管理机制，健全应急社会网络，建立应急信息管理国际合作平台。我国应建立和完善环境信息公开机制，建立多元的信息系统，确保多元信息系统的常规运作。同时确保建立一个高效的应急信息管理中心，确立信息报告的可信度和权威性。鼓励民众和社会团体参与应急管理，构建广泛的社会参与机制和评价激励机制。积极加强与国外主要国际组织与媒体的合作与交流，确保各项政策得到国内外各个方面的准确理解。加大国际应急管理资源的开发和使用力度，建立一个能与世界各国之间展开多方合作的应急管理国际互动平台，加强环境应急管理的国际合作与信息交流。
（作者单位：国家环境保护总局环境与经济政策研究中心）